การคลังทองถิ่น
นักเศรษฐศาสตรมองวา ทองถิ่นจะมีอิสระอยูแลว แตก็ยังไมเด็ดขาดจากรัฐ หลักการของรัฐบาล ทองถิ่นและรัฐบาลกลางคลายๆ กับเรื่องสินคาสาธารณะระหวางรัฐและเอกชน คือ ถารัฐจะทําอะไรก็ไม ควรแยงกับเอกชนทํา ถาเอกชนสามารถทําไดดีกวา สิ่งที่รัฐจะทําคือสิ่งที่เอกชนทําไมได ทําไมไหว หรือ เปนเรื่องสําคัญที่รัฐตองทําเองปลอยใหเอกชนทําไมได แตแมวาทองถิ่นจะเปนอิสระในการกําหนดนโยบาย ระดับทองถิ่นไดก็จริง แตก็ตองเปนไปในทิศทางเดียวกันกับรัฐบาลกลางที่กําหนดนโยบายระดับชาติรศ.630 การบริหารการเงินและการคลัง
อ.อัชกรณ์
คำจำกัดความของคำต่างๆ
นโยบายการคลังการเงิน (Fiscal & Monetary Policy) คือ นโยบายที่เกี่ยวกับรายได้ รายจ่ายของรัฐบาล การดำเนินงาน รัฐวิสาหกิจ หนี้สาธารณะ โดยการใช้มาตรการหรือเครื่องมือทางการคลัง การเงิน รวมทั้งเครื่องมือทางเศรษฐกิจอื่นๆ เพื่อบรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจและการแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจ
เป้าหมายทางเศรษฐกิจ คือ การสร้างความเจริญทางเศรษฐกิจ (Growth) การจัดสรรทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพสูงสุด (Distributive/Allocation) การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (Stability) การกระจายรายได้และความเป็นธรรมในระบบเศรษฐกิจ (Redistributive)
เครื่องมือทางการคลังหรือนโยบายการคลัง (Fiscal Policy) บริหารโดยกระทรวงการคลัง ได้แก่
การจัดเก็บภาษีอากรและการหารายได้
การใช้จ่ายของรัฐบาล การตั้งงบประมาณ
รัฐวิสาหกิจ เช่น การเคหะ ธนาคารออมสิน ธกส.
หนี้สาธารณะ
เงินคงคลัง
เครื่องมือทางการเงินหรือนโยบายการเงิน (Monetary Policy) บริหารโดยธนาคารแห่งประเทศไทย ได้แก่
การควบคุมปริมาณเงินหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ
การควบคุมการปล่อยสินเชื่อของสถาบันการเงิน เช่น ปล่อยสินเชื่อซื้อบ้านเพื่อกระตุ้นธุรกิจด้านอสังหาริมทรัพย์ ทำให้เกิดการจ้างงาน เป็นต้น
การควบคุมอัตราดอกเบี้ย ผ่านทางการกำหนดอัตราดอกเบี้ยนโยบาย
การให้กู้ยืมของสถาบันการเงิน โดยใช้มาตรการสนับสนุนอื่นๆ เช่น ลดภาษีการซื้ออสังหาริมทรัพย์
การออกระเบียบข้อบังคับต่างๆ เช่น กำหนดอัตราส่วนเงินสำรอง
ประเภทของนโยบายการเงิน
นโยบายทั่วไป (General Control)
การซื้อขายหลักทรัพย์และ/หรือตราสารในตลาดการเงิน (Open market operation)
การเปลี่ยนแปลงอัตราการถือหลักเงินสดสำรองของธนาคารพาณิชย์
การเพิ่มหรือลดอัตราดอกเบี้ยของธนาคารกลาง
การควบคุมปริมาณสินเชื่อรวมของระบบธนาคาร
การแทรกแซงเพื่อกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินฝากและเงินให้กู้ยืม
การเพิ่มหรือลดปริมาณเครดิตที่ธนาคารกลางให้แก่ภาครัฐบาลและภาคเอกชน เช่น วงเงินรับช่วงซื้อลดตั๋วสัญญาใช้เงิน
การชักจูงให้สถาบันการเงินดำเนินการตามที่รัฐบาลเห็นสมควร (Moral suasion) เช่น นโยบายป้องกันหนี้นอกระบบ
Selective Control
เครื่องมือทางด้านเศรษฐกิจอื่นๆ
นโยบายอัตราแลกเปลี่ยน (ลดค่าเงินบาท ส่งออกดี นำเข้าไม่ดี)
นโยบายการผลิต
นโยบายการค้าระหว่างประเทศ เช่น ทำ FTA
นโยบายการควบคุมภาวะตลาดในประเทศ
มาตรการด้านการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ (กระทรวงแรงงาน)
มาตรการด้านการควบคุมราคาสินค้า (กรมการค้าภายใน)
มาตรการด้านการคุ้มครองผลประโยชน์ของผู้บริโภค
รายได้ของรัฐบาล หมายถึง เงินหรือทรัพยากรที่รัฐบาลได้มาและสามารถนำไปใช้ในกิจการต่างๆ ที่รัฐบาลต้องการโดยที่รัฐบาลไม่มีข้อผูกพันจะต้องชำระคืนจำนวนเงินหรือทรัพยากรดังกล่าว เช่น ภาษี เงินได้จากรัฐวิสาหกิจ เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ เงินบริจาค
รายรับของรัฐบาล หมายถึง เงินหรือทรัพยากรที่รัฐบาลได้มาเพื่อใช้จ่ายในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง โดยที่รัฐบาลมีข้อผูกพันที่ต้องชำระคืนเงินหรือทรัพยากรดังกล่าว เช่น เงินที่รัฐบาลกู้ยืมจากประชาชน หรือจากต่างประเทศ เช่น งบไทยเข้มแข็งที่ได้มาจากพันธบัตรรัฐบาล
หนี้สาธารณะ (Public Debt) หมายถึงหนี้ที่รัฐบาลของประเทศต่างๆ เป็นผู้กู้ เราไม่เรียกว่าหนี้รัฐบาล (Government Debt) เพราะ
รัฐบาลกู้ แต่ภาระผูกพันรัฐบาลทุกรัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศ
รัฐบาลกู้ แต่ประชาชนผู้เสียภาษีอากรทุกคนเป็นผู้รับภาระชำระเงินคืนต้นและดอกเบี้ย
ให้ประชาชนตระหนักถึงความสำคัญของหนี้และภาระที่จะต้องรับผิดชอบ สำนึกของความเป็นพลเมืองและความสนใจทางการเมือง
เงินในงบประมาณ
ภาษี
รายได้อื่นๆ เช่น ค่าธรรมเนียม
เงินกู้
เงินนอกงบประมาณ
เงินทุนสำรองจ่าย
เงินฝากของส่วนราชการ
การโอนขายบิล
เงินทุนหมุนเวียน
เงินทดรองราชการ
เงินยืมทดลองราชการ
เงินทุนหมุนเวียน
จัดตั้งขึ้นโดยกำหนดไว้เป็นรายการหนึ่งในเอกสารงบประมาณประจำปี โดนรัฐสภาได้อนุมัติรายจ่ายเพื่อการนั้น
จัดตั้งขึ้นเพื่อ...
เงินคงคลัง คือ การบริหารเงินสด หมายถึง รายรับเหลือจ่ายสะสมของรัฐบาล ณ ขณะใดขณะหนึ่ง เปรียบได้กับเงินสดในมือ ณ เวลาใดเวลาหนึ่ง ไม่อาจนำมาใช้เป็นตัวชี้วัดฐานะทางการคลังของรัฐบาล
ดุลงบประมาณ
งบประมาณรายได้ – งบประมาณรายจ่ายตามที่กำหนดไว้ตามเอกสารงบประมาณ
ตัวอย่าง ร่างพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2554 ตั้งขาดดุลงบประมาณ 4 แสนล้านบาท
ดุลการค้า คือ มูลค่าของสินค้าและบริการส่งออก – มูลค่าของสินค้าและบริการที่นำเข้า เป็นตัวสะท้อนศักยภาพในการหารายได้ของประเทศในระยะยาว
ความสำคัญของดุลการค้าต่อระบบเศรษฐกิจของชาติ
GDP = C + I + G + (X – M)
GDP คือ มูลค่าของสินค้าและบริการขั้นสุดท้ายที่ผลิตขึ้นได้ภายในประเทศนั้นๆ ในระยะเวลา 1 ปี (ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศเบื้องต้น: รายได้ประชาชาติที่เกิดขึ้น)
ด้านรายจ่าย การคำนวณหารายจ่ายทั้งหมดที่ประชาชนใช้ซื้อสินค้าและบริการของประเทศ ภายในระยะเวลา 1 ปี
X – M คือ ดุลการค้า
ปี 2551 C=51% , I=24% , G=9% , (X-M)=16% , X=72% , M=56%
ดุลการชำระเงิน (Balance of Payment) คือ บัญชีที่จัดทำขึ้นเพื่อดูการไหลเข้าและออกของเงินตราต่างประเทศจากการทำธุรกรรมทางเศรษฐกิจ ระหว่างผู้มีถิ่นฐานในประเทศ (Residents) กับผู้มีถิ่นฐานในต่างประเทศ (Nonresidents) ในช่วงระยะเวลาใดเวลาหนึ่ง ซึ่งดุลการชำระเงินจะประกอบไปด้วยสองส่วนใหญ่ๆ คือ ดุลบัญชีเงินสะพัด (Current Account) และดุลบัญชีเงินทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ (Capital and Financial Account) ดุลการชำระเงินถือเป็นตัวกำหนดค่าเงินบาทที่สำคัญโดยตรง เนื่องจากหมายถึงอุปสงค์และอุปทานเงินบาทที่แท้จริง กล่าวคือ ถ้าดุลการชำระเงินเกินดุล แสดงให้เห็นว่ามีเงินไหลเข้าประเทศมาก ความต้องการแลกเงินบาทก็จะมีมากตามภาวะการเกินดุลและมีแนวโน้มว่าค่าเงินบาทจะแข็งค่าขึ้น
ดุลบัญชีเดินสะพัด เป็นตัวที่สำคัญกับเศรษฐกิจมากเพราะเป็นตัวสะท้อนศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศได้อย่างแท้จริง หมายถึง ดุลการค้า+ดุลบริการ+ดุลรายได้จากการลงทุนระหว่างประเทศ+ดุลเงินโอนระหว่างประเทศ ข้อสังเกตคือ ไม่มีข้อผูกมัดต้องชำระคืน
ดุลการค้า
ดุลบริการ หมายถึงผลต่างระหว่างมูลค่าบริการที่ได้รับจากต่างประเทศและมูลค่าบริการที่จ่ายไปยังต่างประเทศ (ไทยเข้มแข็งส่งผลต่อดุลบริการน้อยมาก)
ดุลรายได้การลงทุนระหว่างประเทศ
ดุลเงินโอนระหว่างประเทศ
ดุลบัญชีเงินทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ ประกอบด้วยเงินลงทุนโดยตรง เช่น เงินที่โอนมาเพื่อลงทุนสร้างโรงงานในมาบตาพุด และเงินลงทุนทางอ้อม ข้อสังเกตคือ มีข้อผูกมัดต้องชำระคืนด้วยวิธีใดวิธีหนึ่ง
ทุนสำรองเงินตราระหว่างประเทศ คือ เงินตราต่างประเทศ และพันธบัตรที่ถือครองโดยธนาคารกลาง และหน่วยงานที่ดูแลทางการเงิน ทุนสำรองระหว่างประเทศอย่างเป็นทางการ ซึ่งหมายถึงสินทรัพย์ของธนาคารกลางที่อยู่ในหลายสกุลเงิน ยิ่งมีมากยิ่งเป็นเครื่องการันตีความมั่นคงของค่าเงินบาทไทย
Budgeting System in Thailand: Struggling for Money and Authority during Thaksin Era ระบบงบประมาณในประเทศไทย การต่อสู้ดิ้นรนเพื่อเงินและอำนาจในยุคทักษิณ
คำถามการวิจัย ในช่วงการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองมาสู่การนำของทักษิณ ได้ส่งผลต่อระบบการบริหารการเงินของประเทศมากน้อยขนาดไหน และรัฐบาลทักษิณหาเงินมาทำนโยบายสาธารณะได้อย่างไร
จุดเริ่มต้น มาจาก ความสงสัยว่า นโยบายของทักษิณเป็นนโยบายใหม่และมีราคาแพง เช่น กองทุนหมู่บ้าน สามสิบบาทรักษาทุกโรค พักชำระหนี้เกษตรกร การแปลงสินทรัพย์ให้เป็นทุน (Securitization) บ้านเอื้ออาทร ทั้งหมดนี้ ทักษิณหาเงินจากไหนมาทำ
ข้อจำกัดในการดำเนินนโยบาย ได้แก่ ข้อจำกัดทางด้านวินัยทางการเงินการคลัง (ขาดดุลได้มากที่สุดไม่เกิน 20% ของงบประมาณที่ตั้งไว้ รวมกับ 80% ของรายจ่ายหนี้คืน) และระบบการเงินของระบบราชการ
กระบวนการทางการเงินของไทย เริ่มจาก เดือนมกราคม เป็นขั้นตอนของการวางแผนงบประมาณ รับผิดชอบโดยธนาคารแห่งประเทศไทย (เน้นประมาณการสถานะทางการเงินของประเทศ) สภาพัฒน์ (เน้นให้เป็นไปตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) กระทรวงการคลัง (เน้นรายรับว่าจะได้เท่าไหร่) และสำนักงบประมาณ (เน้นรายจ่ายจากกระทรวงทบวงกรมต่างๆ ว่าต้องใช้เท่าไหร่) ร่วมกันประเมิน ต่อมาเดือนกุมภาพันธ์ถึงพฤษภาคม เป็นขั้นเตรียมงบ โดยสำนักงบฯ ส่วนราชการต่างๆ
เงินงบประมาณช่วงทักษิณ (2001-2006) ไม่ได้มีอะไรผิดแผกแตกต่างจากรัฐบาลอื่น แต่มีการพยายามเปลี่ยนแปลงระบบการเงินของประเทศไทย โดยมีการพยายามตั้งคณะกรรมการนโยบายงบประมาณ ซึ่งประกอบไปด้วย นายกเป็นประธาน รองนายก และรัฐมนตรีเป็นกรรมการ ประกอบกับผู้เชี่ยวชาญที่ได้รับการแต่งตั้งจากสภา มีสำนักงบเป็นเลขา ซึ่งเป็นระบบที่ใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพในประเทศพัฒนาแล้ว เช่น อเมริกา แต่ในไทยจบลงที่แนวคิดของทักษิณแพ้
สำนักงบเป็นคนต้านทักษิณ โดยแลกกับการหาเงินจากแหล่งอื่นๆ มาให้ทักษิณใช้ ได้แก่ จากเงินในงบประมาณ และเงินนอกงบประมาณ
งบประมาณรายจ่ายประจำปี กับรายจ่ายอีกสามอย่าง เรียกว่า รายจ่ายของรัฐบาล รวมกับของอปท. เรียกว่า รายจ่ายสาธารณะ
ในงานวิจัยนี้ดูเฉพาะรายจ่ายประจำปี
ตารางที่ ๓ เป็นตารางที่บอกว่า แต่ละโครงการถูกบริหารโดยใคร (รัฐบาล กองทุนเงินหมุนเวียน หรือรัฐวิสาหกิจ) และได้แหล่งเงินทุนมาจากไหน (งบกลาง กองทุนหมุนเวียน รายได้ของรัฐวิสาหกิจ โครงการลงทุน ใช้ธุรกิจปกติของธนาคารทั่วไป ใช้ธนาคารรัฐวิสาหกิจ ใช้ธนาคารรัฐวิสาหกิจและสนับสนุนภาครัฐบางส่วน รัฐบาลสนับสนุนโดยตรง)
สรุปแล้วสำนักงบฯ หาเงินมาให้ทักษิณ โดยใช้เงินในงบประมาณ สองส่วนได้แก่ งบกลาง (หมายถึงงบที่ไม่ได้สังกัดหน่วยงานภาครัฐใด เป็นอำนาจของนายกฯ ที่ใช้โดยตรง ซึ่งส่วนใหญ่ใช้ในกรณีเกิดพิบัติภัยต่างๆ แต่ทักษิณเอามาใช้อย่างอื่น) กับงบกองทุนหมุนเวียน
ในช่วงทักษิณ (2001-2006 แต่ 2001 ไม่ได้ตั้งงบเอง) ใช้งบกลางเพิ่มขึ้นแสนถึงสองแสนล้านบาท หรือประมาณยี่สิบเปอร์เซ็นต์ และมาจากงบเงินทุนหมุนเวียนเพิ่มขึ้นประมาณสองถึงสี่หมื่นล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นประมาณสองเปอร์เซ็นต์
นอกจากนี้ยังมีการตั้งงบประมาณรายจ่ายพิเศษ (Extraordinary Budget Items) ไว้ในงบกลางด้วย คำนี้เกิดในสมัยทักษิณ (ประชาธิปัตย์เรียกว่า งบผี หรือเช็คเปล่าตีให้ทักษิณ) และยังมีงบที่ถูกนำมาใช้เพื่อดำเนินนโยบายด้วย (ดูตารางที่ 7)
งบอีกส่วนหนึ่งมาจากรัฐวิสาหกิจ ได้แก่ ธนาคารออมสิน ธกส. การเคหะแห่งชาติ ซึ่งถูกนำมาใช้เพื่อดำเนินนโยบายสาธารณะโดยไม่สนใจเรื่องขาดทุนหรือกำไร
ผลกระทบ ดูจากปริมาณหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ซึ่งเพิ่มขึ้นในช่วงหนึ่งและลดลงมาได้ในที่สุด
ด้านการขาดดุลงบประมาณ สองปีหลังของทักษิณสามารถตั้งงบสมดุลได้ (แต่ก็ไม่สามารถบอกได้ว่าดีหรือไม่ เพราะบางครั้งการตั้งขาดดุลหากมีนโยบายที่ดี ลงทุนเพื่ออนาคต ก็ถือว่าขาดดุลดี แต่สมดุลจะดูว่ามีวินัยการเงินการคลังดี แต่หากไม่พัฒนาก็ไม่มีประโยชน์)
สรุปแล้วทักษิณไม่ได้ละเมิดกฎของการเงินการคลังเลย ทักษิณใช้ช่องว่างของกฎหมายในการดำเนินการนโยบายที่ได้สัญญาไว้ได้ทั้งหมด โดยงบมาจากงบกลาง เงินทุนหมุนเวียน และรัฐวิสาหกิจ วินัยการคลังถือว่าดี แต่โครงสร้างงบกลางมีการเปลี่ยนแปลงอย่างเห็นได้ชัด รายได้รัฐสูงกว่าที่ประมาณการณ์ เกิดจากเงินรายได้ที่จัดเก็บจากสรรพากรสูงขึ้น หนี้สาธารณะจึงไม่ได้เพิ่มขึ้น
ข้อบกพร่องของงานวิจัยชิ้นนี้ คือ พูดถึงเฉพาะงบประมาณรายจ่ายประจำปี ยังไม่ได้ประเมินรัฐวิสาหกิจ อปท. เงินกู้จากต่างประเทศ และรายจ่ายอื่นๆ เช่น การเคหะกำไรหรือขาดทุน ธกส.กำไรหรือขาดทุน นอกจากนี้ยังไม่มีการพูดถึงว่าการที่งบกลางเพิ่มขึ้นทำให้งบส่วนอื่นๆ มีปัญหาในการบริหารจัดการหรือไม่ ทำให้งานประจำเกิดผลกระทบหรือไม่
การกระจายอำนาจ
ประวัติ
เริ่มเห็นอย่างเป็นรูปธรรมตั้งแต่ ๓๗
ก่อนการกระจายอำนาจ มท.๑ จะมีอำนาจมากเพราะสามารถสั่งผู้ว่าฯ ได้ทั้งประเทศ สามารถหาประโยชน์ทางการเมืองได้ง่าย
Environment effecting to Thai Administrative System - 1992 Bloody May Incident / 1994 TAO Law / 1997 Constitution / 1999 Decentralization Act of 1999 / 2000 Direct election of all local administrators, Promote “Good Governance” / 2007 Constitution
การเปลี่ยนแปลงมาสู่การกระจายอำนาจเริ่มตั้งแต่ข้อเรียกร้องสมัยพฤษภาทมิฬ ที่เรียกร้องให้มีการเลือกตั้งในเกือบทุกตำแหน่ง รวมถึงผู้ว่าฯ ด้วย แต่ไม่สามารถจัดให้มีเลือกตั้งผู้ว่าฯ ได้ (เนื่องจากเกรงว่าจะสูญเสียอำนาจและการควบคุมสั่งการ) จึงมีการต่อรองแลกเปลี่ยนกันในหลากหลายระดับ จึงหยิบเอาการกระจายอำนาจในระดับเล็กสุดมาดำเนินการก่อน ซึ่งในยุคแรก (๓๗) ให้กำนันผู้ใหญ่บ้านเป็นประธานบริหาร อบต. และมีการแก้กฎหมายโดยในปี ๔๐ ให้ปรับเป็นต้องมีการเลือกโดยสมาชิกอบต. และ ๔๒ ปรับอีกครั้งให้มีการเลือกตั้งนายก อบต.โดยตรง และล่าสุดแก้ไขในปี ๕๐
บทบาทอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น
มีการกระจายอำนาจลงไปยังท้องถิ่นมากขึ้นเรื่อยๆ ทั้งการศึกษาก็ไปแล้ว และสาธารณสุขก็กำลังจะตามไป
กระจายอำนาจคือต้องกระจายลงไปที่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น ไม่ใช่ไปตั้งหน่วยงานย่อยเพื่อควบคุมพื้นที่
บทบาทหลักมีด้านโครงสร้างพื้นฐาน คุณภาพชีวิต ดูแลชุมชน วางแผนการค้าการลงทุน การอนุรักษ์ธรรมชาติ
การกระจายอำนาจทางด้านบุคลากร
กทม.ในช่วงตั้งแต่ ๑๙๙๕ – ๒๐๐๔ ก็ไม่ได้มีการเพิ่มบุคลากรมาก (เพิ่มเพียง ๕%)
กทม.เป็นองค์การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษไม่ใช่จังหวัด
การกระจายอำนาจด้านการคลัง
รายได้ของประเทศถูกกระจายลงไปเป็นรายได้ของท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ล่าสุด ๒๐๐๘ อยู่ที่ ๒๕.๒๐ เปอร์เซ็นต์เมื่อเทียบกับรายได้ของประเทศ
ปัญหาของการกระจายอำนาจในปัจจุบัน
ปัญหาระหว่างอปท.กับรัฐบาลกลาง มีการต่อต้านจากส่วนราชการส่วนกลางที่ไม่อยากย้ายไปสังกัดท้องถิ่น และไม่สามารถบรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้ คือ ๓๕%
ปัญหาภายในของอปท. เช่น คอรัปชั่น การต่อรองเพื่อผลประโยชน์ ความไม่สมดุลระหว่างจำนวนนักการเมืองและบุคลากรที่ทำงานประจำในท้องถิ่น
มีประเด็นเกี่ยวกับการคลังท้องถิ่นจำนวนมาก อยากรู้ว่าปัญหาปัจจุบันของการคลังท้องถิ่นมีอะไรบ้างที่โต้เถียงกันอยู่เป็นข้อถกเถียงทางวิชาการ แล้วมีแนวทางแก้ไขอย่างไรบ้าง เพื่อให้เกิดการคลังท้องถิ่นที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น มีอิสระในการบริหารจัดการ
ขอบคุณมากครับ จารยนง
ตอบลบ